北海“海景大道”征地困境：“偷卖”还是“合法”
2006年03月24日 19：51：00 来源： 【
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海景大道，作为一个城市强力打造的美丽景观和生命线，随着推土机的轰鸣伸进了平静的小渔村。一夜之间，法律、政府、村干部似乎都站到了村民的对面。
春节已过，广西北海市的“海景大道”工程还没有恢复开工。原定2005年底结束的第一标段目前仍浸在海水中。
“2005年9月工程就正式开工了，但随即遇到群众阻拦，工程不得不停下来。至今的4个多月中，政府各相关部门仍在不断地听取群众意见，做群众工作。”北海市政府副秘书长陈希光对《商务周刊》说。陈同时也是“海景大道”工程建设领导小组办公室副主任。
被誉为“广西海景第一路”的北海市海景大道，东起合浦县烟楼村，环北海半岛至西区大冠沙，全长51公里。“它是北海市2005年‘城市建设和投资发展年’重中之重的建设项目，是北海市经济社会发展的‘生命线’，是拓展北海市旅游产业的‘风景线’和沿海岸资源保护的‘样板带’。”北海市一位主要领导对该工程这样描述到。
就是这样一条具有城市“生命线”意义的重要工程，却遭到当地部分村民的质疑。北海市海城区靖海镇沙脚村一些村民在给《商务周刊》反映情况的信中说：“为什么直到正式开工，我们还被蒙在鼓里，还不知道自己的土地被政府征用了？”
让沙脚村村民意想不到的是，在他们不知情的情况下被卖掉的土地，交易过程居然是合法的。早在正式开工前的2个月，即2005年7月末，广西壮族自治区人民政府的桂政土批函（2005）51号文《关于北海市2005年第一批城市建设用地的批复》显示：海景大道将占用北海市海城区靖海镇垌尾、沙脚、庙山、军屯等村（居）委会集体农用地和集体建设用地共约15公顷。而在10月，北海市人民政府以北政土字〔2005〕145号文批复了该项目的《征地补偿安置的方案》。
“偷卖”与“合法”的矛盾由此产生，并引发了政府和村民之间冲突，政府甚至出动警力来维持秩序。
推土机进村了
1月3日，记者来到海景大道沙脚村段施工现场。一些渔民正在海边的船上作业，另一些渔民则在岸边聊天。
“土地被卖一事，我们村的党员、村代表和群众都不知情，直到2005年9月推土机进村我们才知道。”70多岁的老人陈家珍对记者说，陈在1990年以前一直是沙脚村的村干部。
根据村民的回忆，2005年9月26日，海景大道的施工队伍正式进入沙脚村。村民上前打听，被告知村子的土地已被征收，现在政府要开工修路了。现场的村民急忙去找村干部了解情况。“村主任李福斌说，他也不知道怎么回事。”陈家珍说。
在此情况下，沙脚村现场的一些村民采取了在施工地点静坐的方式阻止推土机。当天施工被迫停止。不久，一份由北海市海城区政府和海景大道建设指挥部联合下发的《通告》被贴在村口：指挥部决定恢复全面施工，在复工建设过程中，将依法采取必要的措施维护施工正常进行。
海景大道工程指挥部是北海市里领导牵头，由市、区各职能部门组成，负责决策与海景大道工程相关的重大问题。
“政府拿大话压人。他们偷买了我们的地不违法，我们维护自己的财产反而违法了？”一些村民质问到。10月、11月，推土机两次进村。“与推土机同来的，还有上千名公安和武警战士。我们没有办法，唯有眼睁睁地看着我们的土地被推毁。原先这片都是林子，现在全没了。”村民徐延恒老太太指着海边的一道道深沟对记者说。
尽管村民们感到愤怒，但当地政府认为自己并没有做错什么。“尽管两次施工都动用了警力，但对于群众我们是表现出足够的耐心的。”海景大道建设领导小组办公室征地拆迁组主要成员、海城区副区长陈学军在接受《商务周刊》采访时说。
据他介绍，从海景大道项目开始至今，针对群众多次提出的问题，工程指挥部和政府相关部门都有口头或书面答复。“说个数据你会觉得很惊人，仅工程指挥部下发的书面答复就近10次。”陈学军说，“无论是我们主动进村入户，还是村民上访到办事处和区里，多方面对面的对话场合有三四十次之多。海景大道工程指挥部具体工作人员为沙脚居民的事所召开的会议不下50次。即便是使用了警力，也是由工程指挥部按相关程序上报至市政法委批准的。”
随着事态的不断扩大和村民的不断追问，沙脚村村主任李福斌终于承认，在广西壮族自治区政府批复的前一个月，推土机进村的前三个月，即2005年6月17日，沙脚村民委员会确实与海景大道建设工程的业主单位北海市慧诚资产管理公司签订了《征收土地补偿协议书》。代表沙脚村集体签字的人正是李福斌。
该《协议书》显示，因城市道路建设需要，经北海市发展和改革委员会批复和北海市规划局批准出具《广西滨海公路延长线烟楼至亚叉岭建设用土界限图》，甲方（北海市慧诚资产管理公司）需征收乙方（海城区靖海镇沙脚村）集体土地51.49亩（旱地6.45亩、建设用地40.70亩、养殖水面4.34亩），作为广西滨海公路延长线道路和搬迁回建地项目用地。土地补偿费和安置补助费两项合计93万元。
志在必得的“生命线”工程
在接受记者采访时，北海市政府副秘书长陈希光首先表达的意思是：“一直以来，北海市都想建设一条沿海大道。这是历届政府和广大市民的愿望。”
“一个城市亲近水，无疑能提高城市的魅力和功能。北海市内没有河流，所以我们只能将目光放在海景上。”陈希光对《商务周刊》说，“大连、青岛、厦门，我们都考察过，他们的沿海大道给了北海很大启示。”
在陈希光的办公室里，挂着一幅1993—2010年北海市城市总体规划图。陈希光指着总体规划图向本刊记者介绍，目前海景大道规划中的长度为51公里，分为四段：烟楼—亚叉岭—冠头岭—银滩—大环沙。
“以前，各类工厂及房地产项目都混乱地建在海边，今后我们将北海市规划出工业区、生活区、旅游区等。”陈希光说，“海景大道是规划中的重要一部分，是为了保护海岸线而建设的，不是为了开发。”
据海景大道建设小组办公室介绍，从规划到选点，到建设方案的确定，都反反复复多方面征求过意见，其中方案就定了10稿。这期间市里四大领导班子也多次到现场视察，仅市委书记温卡华就沿规划路线走了5次。
根据2005年4月20日中共北海市委办公室下发的北办发（2005）19号文件《海景大道项目工作方案》，海景大道建设领导小组组长为广西壮族自治区委常委、市委书记温卡华和北海市政协主席宁铿，副组长为北海市委常委李蔚和市人大常委会副主任吴彩珍及两位副市长、一位市政协副主席，下设规划设计、征地拆迁、项目前期、水利、工程建设等多个部门。
在这支由党委、政府、人大、政协四大班子主要负责人共同组成的建设小组带领下，海景大道工程成为一个北海市各级政府部门自上而下推进、志在必得的“生命线”工程。
北海市规划局负责海景大道具体规划选项和规划设计的有关审批工作。“几个月的时间里，我们做了大量工作，规划和审批都是按有关程序走的。”北海市城市规划局副局长包盛中对《商务周刊》说。
据包盛中介绍，选项由规划局委托北海市城区规划设计院提出初步方案，然后经多次反复研究和讨论，最后提交给市四大班子进行审议通过。
2005年4月末，为充分征求社会各界和市民意见，规划局将整个海景大道全部51公里工程的规划方案在北海市中心的北部湾广场公开展示三天。
“在充分征求社会各界人士及海景大道穿过的路线所涉及单位、个人意见后，我们对方案做了一些修改，并按照建设项目法定的程序，出示了海景大道的红线图。”包盛中说。
此后，海景大道由南宁市规划设计院完成了最后设计，经专家评审，并由规划委员会进行研究讨论通过。当年7月，海景大道的业主单位即北海慧诚资产管理公司开始办理报建手续，并于7月22号完成报建。按照规定，报建后业主开始进行有关建设项目的建设程序招标和施工审批手续。
与此同步进行的另一项重要工作就是征地。在北海市国土资源局，记者见到了关于海景大道征地报批的相关材料。近尺厚的资料堆了半个桌子。据北海市国土资源局耕保科科长旭原介绍，该局在2005年4月份开始进村入户进行详细调查和测量。旭原对《商务周刊》说：“被征地各村每家每户院墙多长，有几棵树，其中杂树、果树、竹子各多少棵，我们都进行了调查核实。调查结果都有村主任或村民小组组长签字、盖章。”
在报批过程中，按国家有关要求，北海市国土资源局准备了“一书三方案”，即农用地转用方案、补充耕地方案，土地征收方案和建设项目用地呈报说明书，另外还有勘测图、调查表等。记者看到，相关报件上都经由市长签字。
7月25日上午，北海市海景大道第一路段项目工程举行了隆重的开工仪式。北海市委书记温卡华出席庆典仪式，并为项目开工建设剪彩。在仪式现场，北海一位市领导强调：“各建设单位一定要充分认识这条大道对北海市的重大意义，确保质量，狠抓进度，切实把工程任务落实到人，打造出一条精品大道。”
7月29日，广西壮族自治区人民政府对海景大道征地做了批复。“根据现行《土地管理法》规定，为公共利益征收土地的，除按规定的补偿标准外，还应听取群众意见。为此，在自治区政府批复后，我们国土资源局对征地项目进行了‘两公告一登记’。”旭原对《商务周刊》说。
据北海市国土资源局介绍，8月31日，北海市人民政府发布了《北海市人民政府征收土地的方案公告》，要求被征用土地范围内的土地所有权人、使用权人在公告期内，到指定地点办理征地补偿登记，同时明确告知土地所有权人、使用权人，在公告期限内不办理征地补偿登记的，将被视为放弃其应有的权益。
据北海市国土资源局介绍，在公告送达沙脚等村（居）委会后，该局在规定时间内进行了土地补偿登记和复核工作。2005年9月6日，市国土资源局根据法律法规规定和征地补偿登记的复核结果，发布了《北海市国土资源局征地补偿安置方案公告》，同时告知土地权利人有申请听证的权利。在法定的20天公告期满无异议后，市国土资源局根据复核结果，报请市人民政府批准该项目建设用地征地补偿安置方案。
2005年10月13日，市人民政府以北政土字〔2005〕145号文批复了该项目的《征地补偿安置方案》。
或许不公平，但基本合法
尽管如此，沙脚村村民指出，在推土机进村也就是2005年9月26日前，他们什么公告和文件都没看到过。
记者在2006年1月到沙脚村采访时，各村口设置的宣传栏上，张贴着政府的各类公告、通知和文件。一些在观看的村民向本刊指出，这些公告是在村民们抗议政府强行征地后才贴出来的。
在沙脚村海边，几十位村民异口同声地抗议到：“市国土资源局和村主任合伙骗征了我们的土地，这个行为是没有法律效力的，我们村民不承认。”
村民们的理由和疑问是：其一，海景大道征地程序不透明，村民不知情，未经村民大会授权，由村主任擅自代表全村签订《征收土地补偿协议书》违法违规，应予纠正；其二，按规定，只有政府才能征地，为什么签订协议的甲方是一家公司？其三，海景大道将村子与大海隔断，且占用了大量渔民停、晒船筏的沙滩，希望政府修改规划；其四，沙脚村距离北海市中心只有10公里，但这次征用土地的价格仅1.8万元/亩，而10年前政府征用同样的土地每亩的补偿金还是3万元，为什么10年后反而便宜这么多？村民提供的一份10年前的征地协议书显示，1995年11月，北海市土地局确实曾以214.5万元的价格在该村征地73亩。每亩价格约3万元。这些村民希望政府公布补偿标准和详情，提高补偿费用。
为此，从2005年10月开始，海景大道工程指挥部、北海市国土资源局、海城区先后多次向村民做出了书面答复，但村民并不满意。
“村民所说的骗征土地的行为不存在，现实中的道理与国家法律可能是不同的，我们是按法律程序走的。”北海市国土资源局耕保科科长旭原说。
据她介绍，在政府批准征地前，现行法律并没规定被征地村民知情程序。也就是在这一阶段，村民或村（居）委会同意不同意，省级人民政府和国务院都可以批准，这时《征地协议书》也不必签。这是1999年实施的《土地管理法》所规定的。旧法中在这一阶段必须签《征地协议书》的，而新法则将村民知情程序移至政府批准之后。
对此，长期从事土地政策研究的国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲也对《商务周刊》证实：“按目前征地法定程序确实如此，这也是《土地管理法》中的一个不足。”
但张晓玲同时也强调，目前这个已被2004年10底国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》国发〔2004〕28号文弥补上了。28号文第十四条规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。
“2005年，28号文已在全国各地逐步实施，从这个角度来看，北海市国土局是有责任的。”张晓玲说。
从现行《土地管理法》规定角度看，村民的知情权主要还是体现在政府批准之后的“两公告一登记”阶段。据北海市国土资源局介绍，在政府批准征地的一个月后，即8月31日，国土资源局将《征收土地方案公告》送达沙脚、军屯、岭底村等村（居）委会，并在规定时间内进行了土地补偿登记和复核工作。9月6日市国土局又将《安置补偿方案》送达各有关村（居）委会,在法定的20天公告期满无异议后，国土局才上报市政府批准的。
那么，沙脚村谁见到公告了？谁表示无异议了？
“当然是沙脚村（居）委会主任。因为该村集体土地的所有权权利人是村委会，那就得村主任签。”旭原说，“法律上没有规定国土资源局一定要张贴，只要送达就可以了。”
在市国土资源局，记者也见到了由沙脚村居委会主任李福斌签字表示对征地补偿无异议和放弃听证权利的文件。
“村主任是全体村民选举出来的，他签字就有法律效力了。村民现在说他们不知情，那是他们内部管理上的问题。”旭原说。
张晓玲对旭原的说法有不同看法。她认为，送达不等于公告，村组织只是村土地的所有人，不是使用人，此次征地涉及农民的农田和宅基地，因此该局应将公告送到拥有使用权的农户手中。现行《征用土地公告办法》第五条规定，市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行公告，市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。
“具体实施的意思就是由他来负责。国土资源局可以委托村（居）委会来贴，但如果没贴，农民没看到公告，就是国土局的责任。另外，北海市国土资源局没有在10日内公布，而是在一个月后才公布的。”张晓玲说。
另一个争议的焦点是征地补偿安置费用的计算，北海市国土资源局也对记者做了解释。“降低赔偿标准，打死我也不敢干！我是北海人，村民都是我的父老乡亲。在尽可能的情况下，我们都会给到法定标准的上限。当然，突破上限的事我们也不会做，因为那样就是欺骗国家征地款，是侵吞国家财产的问题。”北海市国土资源局副局长蒋同根对《商务周刊》说。
目前，海景大道项目征收沙脚居委会集体土地的“两费”补偿倍数均是按法定最高倍数执行。据了解，沙脚被征土地的两费赔偿倍数，旱地是22倍，建设用地是12倍，水面是13倍。而广西壮族自治区有关规定的耕地两费赔偿倍数最高为21倍。
但既然按照的是最高赔偿标准，为什么还没有10年前的价格高呢？“这也是现行法律与旧法的不同规定造成的。”旭原指出，1999年1月1日前实行的旧法有很多不规范的地方，当时北海市无论何种类型土地的产值都按1500元计算，且补偿倍数规定均是2-20倍；而新法将土地类别做了细分，而且还考虑人均土地情况来确定倍数。所以有的产值和补偿标准提高了，有的降低了，耕地倍数提高了，相应建设用地就降低了。
“这次海景大道征用沙脚村的土地，主要是赔偿标准较低的建设用地。”旭原说。
关于北海市慧诚资产管理公司的身份，当地政府解释说，慧诚公司是北海市城市投资发展有限公司的子公司，专门承担北海市城市基础建设，市委、市政府以文件形式明确海景大道项目业主为北海市慧诚资产管理公司，由其负责筹集运作资金。慧诚公司是代表市政府进行海景大道的建设，建设资金完全由市财政负责，这是一种运作管理方式，并不是开发商行为。
对此，张晓玲认为，不管怎样，政府下属公司慧诚公司作为甲方确实违反法律规定。但由于现行法律没要求签协议书，所以谁为甲方，也仅是一个小问题，不能改变征地的事实和标准。
11月27日，北海市委书记温卡华对建设中的海景大道第一工程段进行实地检查。第二天，《北海日报》刊登了这一消息。这条普通的领导视察工程的新闻引起了沙脚村民新的不满。报道中称，海景大道正在施工的沙脚段为1.7公里，红线规划道路40米，目前该路段的征地拆迁工作已经全部完成。
1.7公里长，40米宽，就是102亩的土地面积，“而征地协议上却只有40亩，那60亩地哪去了？”一位村民拿着报纸向本刊表达他的不解。
对此，北海市国土资源局也有解释。“1.7公里长，40米宽，这是海景大道沙脚段的规划面积，不是征收面积。这里要减掉国有滩涂面积和原先是集体土地现已转为国有土地的面积。”旭原说。
北海市国土资源局法规科科长吴庆鑫也对记者说：“渔民们祖祖辈辈都在使用沙滩，但《宪法》规定沙滩是国有的。这一点我们要反复和渔民解释，他们才理解。”
在北海市国土资源局，记者见到了一张办公桌面大小的《勘测定界图》，上面有上百个地类和地块的编号及其面积和权属。“在沙脚段的规划面积内，有两块土地是有国有土地证的。发证时间是在1995年左右，所属企业是钦州市宏大房地产公司和北海市宏安招商中心。”旭原指着《勘测定界图》对本刊说，“这地早就是国有的了，与村民无关。”
制度面前的无力感
让村民们失望的是，尽管政府的征地程序严格从法律条款上讲有些瑕疵，但他们提出的大部分疑问都有着比较合理的解释。
只是有一点无论如何解释，村民也不明白。“这些原本是我们村集体地，什么时候被卖的，我们都不知道，怎么能说无关？”有沙脚村的村民困惑地说，“谁都没有错，难道错的是我们？”
据沙脚村老村支书陈家珍介绍，1990年至今，该村干部到底将多少集体土地卖掉，村民们确实不知道，村务公开也形同虚设。
“海景大道的征地过程，暴露出目前一些制度上的问题。”张晓玲说，“征地范围过宽；补偿标准太低；安置办法单一；政府征地程序不规范。这是目前的征地制度存在的问题，国家也一直有修改的想法。”
据介绍，从2002年起，国家有关部门一直在着手修改《土地管理法》，并成立了临时机构。中央原打算先将修改意见以中央文件的形式下发，然后再正式修改法律。“当时我们有一个修改《土地管理法》的6人小组，几易其稿。但到了2003年时，阻力很大，甚至很高层的领导也有分歧。”一位参与法律修改的专家说，“以征地范围过大的问题为例，实践中就难以解决。政府为什么要征农民的地，说白了这里面地方政府有巨大的利益。土地问题的本质是财税问题。”
既然征地范围这样的关键问题都无法限制，为平衡农民的利益，限制地方政府滥用征地权，国家只能从法律法规上逐步提高土地补偿金。另一个作法就是在征地程序上多下工夫，对程序的公开透明加以规定，以解决政府与农民信息不对称的问题。提高农民的议价能力，上文提及的国发〔2004〕28号即是一例。但其结果并不理想，征地往往演化成政府与农民斗智斗勇的过程。
目前，能够让被征地农民知情和表达意愿的环节只有公告和举行听证，但这些都在政府对征地批准之后方才进行。张晓玲承认：“土地批准了，补偿标准和安置方案基本确定了，这时才告诉农民，作用不可能有多大。”
有异议的农民如何救济呢？依据现行《土地管理法》及其实施条例，凡是对征地补偿标准有争议的，均可申请协调和裁决。一般情况下先由市县级人民政府协调，协调不成的，再向批准征地的机关，即国务院和省级人民政府申请裁决。“这些标准就是这些政府制定或批准的。政府既是土地的管理者，也是用地者，又是出现征地补偿标准争议的协调者。这样的救济途径有效性也很有限。”张晓玲说。
这就似乎意味着失地农民们只有上访一条路。但即便是上访了，问题也还得由地方政府来解决，国家各部委只能进行监督。
在现行法律和制度面前，失地村民相当无力。在法律制度的不完善与村民的利益维护之间，总是要有一个关键环节，这就是村民委员会及其干部。事实上，沙脚村海景大道项目的征地及以前村土地征用，确实都与村委会有密切关系。
事态至此，无奈的村民们发现无论是新账还是旧账，都与村干部有关。“要想从根本上解决这些问题，我们70％以上的村民要求罢免村干部。”沙脚村一位村民对记者说。
但这种想法同样难以实现。村民罢免村委会干部提出的一个理由是：村委会主任在签订拆迁征地协议前没有召开村民大会讨论，并导致村民利益受损，这违反了《村民组织法》。一些村民还猜测，2005年7月是当地村（居）委会换届选举的时间，恰在这之前村委会与征地部门签订了合同，是不是村主任或村委会班子面临换届压力，或是从中收受了黑钱？
“我们认为，仅根据群众的猜测就罢免通过选举合法产生的村主任，理由不够充分。”北海市海城区副区长陈学军对记者说，“群众的情绪我们能理解，但仅就海景大道的征地来说，经我们认定，村干部没有贪污受贿、擅自挪用征地款等违法问题。”他介绍，沙脚村村委会主任李福斌没有召开代表大会，确实工作方式方法欠妥，针对此事，李福斌也在村民代表会和党员会上做了检讨。
“我个人分析，他的行为与他内向的性格有关，不太爱说话，有点老实过头了。”陈学军说，“另一个原因可能是在他的任职过程中没有经历过征地，没有这方面的经验。”
至于历史问题，海城区政府承认，1993、1994年的北海土地买卖情况确实很乱，沙脚村委会遗留的问题也很多。群众提出要清查买卖土地的账，这属正当要求。但沙脚村的土地问题很复杂，有些是卖给企业的，有些是入股的，有些是租用的。且村委会已多次换届。
陈学军说：“我们要求村委会把所有的合同拿出来列个清单，但村委会做不到，因为有很多资料都在国土资源局，还要请技术人员来核查才行。这些要一步一步地作，然后才能公开。”
“从法律的角度出发，群众可以提出罢免村官；但从另外一个角度看，整个征地过程是合法的，也没有给群众带来利益上的损害。”陈学军说，“站得高才能看得远，如果一味纠缠在历史遗留问题中，经济就不会有发展。如果天天都要我们去查账，我们就不用干活了。”
他强调：“海景大道对沙脚村民有好处，对全市人民更有利。个人利益服从局部利益，局部利益要服从大局利益。”
【来源：《商务周刊》】 【作者：吴金勇】